김대중정부 사회복지정책평가 토론문

-토 론 자 : 김 홍신

-일    시 : 2002. 2. 20일(수)

-장    소 : 정동 프란치스코 교육회관

-토론주제 : 김대중정부 사회복지정책 평가

-주관단체 : 경실련

건보통합, 국민연금도시자영자 확대 적용, 국민기초생활보장법 실시등 그동안 김대중정부에서 추진했던 굵직한 사회복지정책은 다양한 사회적 계층의 연대의식을 바탕으로 하는 사회통합을 사회복지제도에서 실현하고자 시도했던 것이다. 이러한 제도의 도입과 확대자체로만 평가하면 과히 혁명적 수준이라 할 수 있다.

그러나, 실제 집행과정에서 명확한 정책철학의 부재, 사전 인프라 부족, 위기관리 능력 부족등으로 극단적인 집단간 마찰과 국민불신을 야기시켰으며, 이는 제도확장은 무조건 선(善)이라는 생각이 얼마나 위험한지를 깨닫게 해 주었다.

김대중 정부의 사회복지 정책에 대한 김 교수의 발제에 대해 대체적으로 동감한다.

현 정부는 출범이후 생산적 복지를 내세우며 사회안전망 확충에 주력하였고, 선진국 수준의 제도를 마련하겠다고 했지만, 그 실제를 살펴보면 그 수준은 허상에 불과하다고 평가할 수 밖에 없다.

사회보험제도의 경우, 제도의 확대가 급속하게 이루어지고 있으나 실상 비정규직에 대한 적용배제 문제, 차상위계층에 대한 문제 등 수 많은 문제들이 속출하고 있다. 비정규직의 경우 국민연금 20%, 고용보험 22.6%, 건강보험 22.2%만이 적용되고 있고, 건강보험은 150만세대가 장기연체로 보험급여혜택을 받지 못하고 있는 것이 우리나라 사회보험의 현실이다.

특히, 이런 문제들은 수차 제기되었으나, 행정의 적극적인 집행 부족으로 인해 시행과정에서 끊임없이 누수가 발생하고 있다.

먼저, 지난해 큰 이슈가 되었던 건강보험통합부터 살펴보자

김대중정부에 들어서면서 건강보험은 420개의 개별조합을 공적기관에서 관리하는 단일건강보험제도로 일원화하여 독립채산제로 운영되던 수백개의 기금을 통합하였고, 조합별로 상이하게 부과되던 보험료가 하나의 전국적 기준으로 통일하여 보험료 부담의 공평성을 강화하는 성과가 있었다. 건강보험 통합은 지위의 차별화 현상을 없애고, 소규모 집단으로 제한되던 연대를 전국민적 연대 차원으로 넓혔다.

그러나, 올해 초 건강보험 통합의 마지막 과정인 재정통합을 연기하게 되었다.

수년간 막대한 비용을 들여가며 단계적으로 통합을 진행한 것은 자영자소득파악율을 제고하고 단일보험료부과체계를 개발하기 위한 것이었다. 그런데도 이 두 가지 이유 때문에 통합하지 못하였고 국민분열만 조장했다.

물론 단일보험료부과체계나 자영자소득파악은 장기간의 시간이 필요한 문제이지만, 때가되면 당연히 통합할 것이라고 믿고 적극적인 노력을 하지 않았던 정부의 안이한 행정태도에 책임을 묻지 않을 수 없다.

얼마전 복지부 관계자에게 앞으로 1년 6개월간 이 문제를 어떻게 하겠느냐? 고 물었더니, □다음 정권에서 알아서 판단할 것이다.□라는 것이었다. 정권이 바뀌고 다시 이슈가 되고 온 사회가 □통합론□, □분리론□이 분열하여 싸우다가 결론을 내려줄 때까지 기다리겠다는 것이다. 바로 이것이 현 정부출범이후 계속된 사고다. 김대중 정부의 혁명적 제도 변화들을 허구로 만든 원인이 바로 여기에 있다.

건강보험재정 파탄 역시 마찬가지이다. 건강보험재정파탄은 개별조합들의 도덕적 해이,  예방보다는 치료에 집중된 의료구조, 노인 인구의 증가로 인한 보험지출 증가 등으로 보험재정수지가 수년간 적자를 거듭해 왔기 때문에 발생한 것으로 이미 예견된 것이었다.

이미 수 차례 상임위에서 지적했었고 대책을 촉구했지만, 정부는 의약분업으로 의료계 손실이 발생하기 때문에 수가를 인상해줘야 한다며 수가를 계속 인상해 주었다. 수입은 늘지 않았는데 지출만 늘어나는 정부정책은 당연히 재정파탄을 불러올 수밖에 없다.

위기를 위기로 인식하지 못하고, 문제가 발생한 후에 확인하고 해결해도 된다는 안이한 행정의 □복지부동□이 건강보험재정 위기가 이미 예견된 것임에도 막지 못했던 것이다.

의약분업의 경우도 마찬가지다.

의약분업을 시행하면서 정부는 발생하게 될 비용에 대해 여러 차례 의견제시가 있었음에도 불구하고 구체적으로 산출하지 않았고, 수가수준에 대해서 논란이 많은 상황에서 한 연구기관의 보고서를 근거로 검증과정도 없이 수가를 인상해 주었다. 이 역시 행정의 도덕적 해이 역시 주된 원인 중 하나이다.

건강보험과 관련하여 김 교수가 제안한 건강보험의 보장성 확대를 위한 공공부문의 역할제고에 대해 전적으로 찬성하면서 한가지 부연 설명하겠다.

우리나라 건보재정은 예방보다는 치료에 집중되어 있는 의료구조, 노인인구의 증가로 인해 보험지출이 증가폭이 커지고 있어 아무리 단기 재정을 건전화시킨다고 해도 영원한 재정안정은 이룰 수 없다. 건강보험이 □낭비구조□속에 있기 때문이다.

이를 해결하기 위해선 우리나라 보건의료체질 자체를 바꿔야 한다. 치료중심의 진료를 예방중심으로 바꿔야 하고 이를 담당할 공공의료체계를 확충해 사전에 질병을 예방하거나 조기에 진단할 수 있는 의료체계를 갖춰야 한다. 따라서, 중장기적으로 충분한 재원을 마련해 질병예방사업의 확대와 공공의료체계를 갖춰야 한다.

국민연금 문제에 대해서도 김 교수가 지적한 것에 동감한다. 2049년도에 발생한다고 하는 재정 고갈문제에 대해 미리 대비하지 않으면 큰 위기에 직면하게 될 것이다.

김 교수께서는 세계은행이 주장하는 3층 연금제도를 대안으로 밝혔다.

저는 현실적으로 당장 3층 제도로 현행 국민연금제도를 전환하는 것은 어렵다고 본다. 사회적 합의와 충분한 사전 연구가 진행되어야 하고, 잠재적 부채문제, 국민연금과 새로운 연금제도사이에 연계문제 등 예견될 수 있는 문제들에 대한 각각의 대안들이 먼저 만들어야 한다. 현재는 대안의 대한 성급한 결정보다는 다양한 대안에 대한 사회적 논의와 연구에 집중해야 할 시점이다.

우선, 좀더 명확한 재정추계를 바탕으로 적정한 보험료수준·급여수준을 산정하여 여론의 동의를 얻는 재정재계산제도를 적극활용하고 특히, 현재 고소득층, 저소득층 할 것 없이 높은 급여수준을 보장하고 있는 것을 고소득층의 급여수준을 낮추는 방안을 고려해야 한다.

이런 현실적 노력과 함께 세계은행과 국제노동기구가 주장하는 다층제도방안을 함께 검토하여 사회적 합의를 통해 철저히 준비한 후 전환해야 한다.

국민연금에 있어 현 정부의 성과 중 하나는 99년 4월 도시지역 자영업자에게 국민연금을 확대해 전국민연금시대를 열었다는 점이다.

전국민연금시대를 성공적으로 열기 위해서는 확대에 앞서 중요한 몇 가지를 점검하고 준비해야할 시간이 필요했다. 우선, 국민연금 확대에 따른 사회적 동의와 합의를 얻어야 했고, 시행할 주체인 공단이 새로이 가입할 1천만 명을 가입하고 관리할 수 있는 업무수행능력을 갖추는 작업도 시급했다. 무엇보다도 소득파악율을 제고해 가입자간 불평등이 없도록 하는 작업도 필요했다.

소득파악문제와 행정인프라 부족문제가 지적되었음에도 불구하고 무리하게 시행하여 도시자영업자와 직장가입자간의 형평성문제를 제기되었고, □국민들의 불신과 거부감□의 골은 깊어만 갔다. 이런 불신 때문에 납부예외자 수가 가입자의 40%를 넘어섰고, 미신고자도 상당수에 이른다. 의사, 한의사, 변호사 등 고소득 자영업자의 보험거부 현상도 심각해 5명중 1명이 보험료를 내지 않고 있다.

사회보장의 양대 축이라 할 수 있는 국민연금과 건강보험제도 모두가 국민의 생활에 도움을 주는 제도가 아니라 국민에게 불신감을 주고 사회분열을 일으키는 제도로 인식되고 있다.

산재보험과 고용보험의 경우도 마찬가지다. 특히 일용직 근로자에게까지 확대하려하고 있는 고용보험의 경우 영세업체들의 보험관련 대행업무를 할 수 있는 기관의 준비와 고용상태가 불안한 일용직의 근로유무를 수시로 확인해 실업급여의 부정수혜자 문제를 해결할 수 있는 인프라가 마련해야 한다. 그렇지 않으면 국민연금과 건강보험에서 있었던 문제를 또 다시 겪게 될 수 있다.

현정부의 주요 성과 중 하나인 국민기초생활보장제도 역시 생활보호제도의 한계를 뛰어넘은 혁신적인 공적부조의 프로그램이지만 자활사업의 부진, 소득파악의 문제, 최저생계비 산출, 수급자 선정 등에서 여러 문제를 내재하고 있다.

현 정부의 복지변화 노력은 괄목할 만 하다. 다만, 좋은 제도들을 만들어 놓고도 제도시행에만 초점을 두고 진행과정을 평가하고 미흡한 점을 보완하는 데 소홀한 □안이한 행정□이 건강보험과 국민연금을 잘못된 정책으로 만들어 버렸다. 이점에 대해 김대중정부는 뼈아픈 반성을 해야 한다. 김 교수께서 지적한 대로 행정 편의적 관료주의를 개혁하는 근본적 노력을 해야 한다.

김대중 정부는 과거의 실패의 경험에서 교훈을 얻어야 한다. 남은 기간 동안 집권 4년간 수많은 실패의 경험속에서 무엇이 부족했는지, 무엇이 필요한지를 평가하고 필요한 조치를 취하고 다음 정권이 연속선상에서 지속할 수 있도록 해야 한다.

그런 면에서 김 교수의 글에서 아쉬운 것은 대안위주보다는 현 정부 4년간의 제도변화에 대해 좀더 구체적으로 평가해주고 무엇이 부족했고, 이유가 무엇이었는지 자세히 평가해주었으면 하는 바램이 있다. 앞으로 학계에서 이런 작업을 지속적으로 해주었으면 한다.